中国宪法学如何面向现实?以秦前红等著《国家监察制度改革研究》为

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作为一项重大的政治体制改革,国家监察体制改革引起了宪法学者的关注,也暴露了中国宪法学研究的局限性。通过阐释宪法的权力配置功能,设计国家监察制度的具体内容,揭示改革过程中的宪法地位与作用,秦前红教授等许多宪法学者共同推动建设社会主义国家宪法工程,产生了积极的政治社会功效。


在改革时代,立足于立宪价值和逻辑的现实建构主张能够发现宪法作用于现实的过程,说明宪法秩序的塑造方式。这种将宪法置于政治过程之中的研究体现了现实主义的魅力,面向现实成为中国宪法学的新潮流。
 
目次
引言
一、宪法是国家组织法
二、国家监察制度改革的宪法工程学
(一)反腐败法治化的宪法设计
(二)权力关系的宪法设计
三、改革的宪法技艺
(一)改革三步曲与修宪工程
(二)政治体制改革的宪法控制
四、从重视文本的宪法学到面向现实的宪法学
引言
武汉大学法学院秦前红教授在中国宪法学研究会2017年年会的演讲中说,宪法学的真正成熟与繁荣,还要在文本主义尤其是形式主义的宪法学之外,发现适应中国现实需要的、解决中国现实问题的宪法学。
 
此论断颇值得深思。这种面向现实的中国宪法学的主张对于理解当下中国宪法秩序建设、解决宪法实践中的问题有何意义?如果我们认为倡导宪法学研究理念与方法的转向需要有明确的现实针对性,必须“坚持以问题为导向”,那么当代中国究竟存在什么宪法问题?需要何种路向的宪法学思路?这需要更为清晰的理论阐释,也需要通过实践进行说明并加以验证。
 
2017年12月,中国宪法学研究会组织了以国家机构为题的首届中国宪法学青年论坛。无独有偶,接连召开的颇有影响的宪法学基本范畴论坛也以此为主题。加强对国家机构的研究看起来已经是中国宪法学界的某种共识,说明我们都已经意识到了当代中国宪法学所面临的一个真实难题。
 
事实上,长期以来,我们对宪法内容及其功能的理解还是不够的。
 
当下全国各界纪念改革开放与民主法治建设的成就。回顾宪法学的四十年,我们可以发现,有很长的一段时间,中国宪法学都局限性于意识形态的桎梏,接着又受到形式主义的影响,形成一种唯形式主义的研究风气。一个突出表现就在于我们对宪法规定国家机构的内容及其功能的理解既没有实现立宪的价值和目标,又没有能够回答具体的现实的问题。
 
这两种研究理念带有强烈的时代特点,虽然都曾促进了中国宪法学的发展,但缺少建构反思能力的研究思路未必能够解决现在的问题,而且从来也都不是宪法学的唯一理论。
 
让中国宪法学真正面对现实是一个更为宏大和长远的理论工程。问题在于,面向何种现实?如何面向现实?有何“现实的”意义?
 

秦前红、叶海波等合作新近出版的《国家监察制度改革研究》一书(以下简称《研究》)能够给我们提供新的思路,它很好地贯彻了以问题为导向的宪法学研究理念,可谓是现实主义宪法学的典型作品,体现了中国宪法学面向现实的积极意义。
众所周知,国家监察体制改革的横空出世引起了理论界的很多关注。这是一项重大且深远的政治制度变革,意味着国家权力配置结构和运行方式的重要变化,自然需要从宪法学的角度深入研究。
 
采取何种研究理念,选择何种研究路径尤为重要。秦教授等较早地切入者提出了真知灼见,产生了巨大的影响力,对于推动改革发展、校正改革方向、厘清重大问题以及促进宪法修改,都发挥了直接的作用。他们将研究成果集合成书,不仅让我们窥探制度的真实面貌,把握政治体制改革的整体过程,而且认识到理论之于改革的价值、学者之于改革的影响。
 
本文从学者的研究成果出发,解析中国宪法学的现实关怀,通过阐释《研究》一书以及国内主要宪法学者的论点,重述此项改革的属性、内容以及过程等,亦描绘中国宪法学的现实面向。
宪法是国家组织法
我们把宪法当做治国理政的根本遵循,“现行宪法颁布以来,在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中、在我们党治国理政实践中发挥了十分重要的作用。”然而,如何感受宪法的作用并没有一个很好的理论范式。最典型的例证就是中国宪法学关于宪法实施的复杂认识,形成了很多理论来理解宪法到底实施了没有、有何实施方式等问题。
 
宪法实施是一个中国独有的概念,它到底指向什么,目前都没有统一说法。格里菲斯在他的政治宪法理论中说,在宪法之下发生的一切事情都是宪法实施,那么国家机构的设立与运行自然也是宪法实施的状态。这种宽泛的无确指的宪法实施概念可以说是最广义的,却也是毫无分析价值的。实际上,关于宪法实施,存在广义和狭义两种不同理念,前者认为政治秩序的运作即为宪法实施的结果,后者则是将其理解为宪法效力的保障机制。
 
取其中者,可以发现宪法的塑造作用,这也是回归到了经典意义的宪法和宪法秩序概念。易言之,发现宪法理念、价值、原则和规则作用于现实的过程就极为重要。这才是宪法实施这一概念的意义之所在,也是宪法学的最基础问题。
 
问题就在于,国家监察体制改革这样的重大事项如何体现宪法实施的内涵?宪法在其中如何发挥作用?
 
在笔者看来,国家监察体制改革触及到中国宪法学的一根最敏感神经,那就是改革重塑的党与政的关系。新设计的监察委员会是一个党政合署办公的机构,将党内监督与国家监察统一起来,将所有行使公权力的公职人员纳入监察范围,形成了极为宽泛的监督权。换句话说,党与政的关系有了新体现。这是贯穿改革过程的一条主线。
 
秦前红教授等学者敏锐地捕捉到了这个问题,它亦统领着《研究》一书的内容。实际上,宪法学首先就要回答这个问题,唯有此才能真正厘清此次改革的动力、意义与效果。对此,《研究》一书通过论证宪法组织政府、配置权力的功能,有效回答了在党与政的关系方面进行政治体制改革的空间与意义,充分说明了宪法作为国家组织法的功能。
 
国家监察体制改革的本质是国家权力重新配置。配置权力是宪法的基本功能。经典意义的宪法就是政府框架的设计;经典意义的宪法秩序就是程序主义或结构主义宪法功能的结果。
 
对此,萨托利的论断非常值得思考。他说,权利并非是宪法的必要部分,没有人权宣言的宪法仍然是宪法,但如果核心和基础内容不涉及政府框架的宪法就不是宪法,所以宪法一定是自由政府的设计或框架。那么,这种设计与框架如何发挥作用呢?这就涉及权力配置的逻辑与方式。宪法首先是国家组织法,它重视立宪价值——这正是宪法记载的人民的根本意志,并将这些价值输入到制度设计之中,形成不同类型的民主形式,这是制度设计的最基本逻辑。
 
《研究》一书正是立足于此,站在一个更为宏观的、整体的视角来理解国家监察体制改革的意义,从而也校正了我们对宪法属性与功能的认识。
 
国家监督权的配置遵循何种原理?
 
秦前红教授等特别关注古代中国的监察权设计,将这种政治智慧视作改革的重要理论渊源,也重视孙中山先生设计的五权宪法以及域外新近的反腐败专门机构,共同说明监督权配置的逻辑特点。
 
当下的监察制度与古代中国专制皇权下的监察权设计在逻辑上有何相似甚至共通之处?古代中国的制度智慧究竟何在?它如何历时久远而影响当下中国的政治制度设计?
 
早在秦汉时期,我们的中央政权机关就已经建立了统一的监察制度,御史大夫位列三公,地位崇高。自秦汉以降,历朝历代皆继承并完善监察制度,尽管官职名称或有不同,但基本制度模式却未有根本改变。这一点在唐代以后的制度模式中体现地较为明显,那就是监察官员直接由皇帝掌控,成为代表皇帝监察百官的重要制度。这种智慧在孙中山先生的理论中也得到体现——五权之设计正是借助中国古代制度优势来校正西方三权之缺憾。
 
为何古代中国的监察制度与现下的民主形式可以紧密结合?
 
这就需要我们深刻理解党的领导如何实现的问题。对此,《研究》一书做了较为详实和有力的论说。对于中国特殊的权力结构来说,增设独立的监督权体现了我们宪法的一种独特逻辑,那就是党的领导得以通过国家机构加以实现。新时代中国特色社会主义民主政治发展的一种思路正是重塑党与政的关系,如此重大的权力关系变革必然会在宪法上得到反映。
 
秦前红教授等敏锐地抓到了这一点,围绕着它的正当性与改革的合法性,展开了系统的分析与讨论。《研究》一书系统阐释了党的领导如何通过国家监察体制改革嵌入到国家权力配置的结构之中,可谓是重要的理论创新。
 
关于为何要推动国家监察体制改革,秦前红教授提出了一个非常深刻的框架,那就是从“三驾马车”到国家监察的制度变迁。秦教授分析了国家监督权力配置的现实情况及其存在的问题,这种现实主义的关照让我们认识到改革的动因。如何强化反腐败机构的正当性及其地位,不仅关系着反腐败的效果,同样也影响着国家权力的正常运作。
 
我们国家业已建立的反腐败制度体系属于“三驾马车”,却存在着各自的难题:党内纪检委的纪律审查难以覆盖党外公务员;行政监察工作的“全覆盖”至多可达行政系统内部全体部门;检察院司法检察以党内纪检为前置,且限于现实因素难以发挥应有作用。在这种情况下,健全党和国家监督体系,强化反腐败制度和机构建设,当然会生发出形成新的制度形式的思路,重塑反腐败的制度体系,为维护正常的秩序提供保障。设计一个专业的反腐败机构,形成一种独立的监督性权力,是相较于目前“三驾马车”结构的重大变化。
 
实际上,这还不是改革的根本动因。通过国家监察体制改革,将党的监督力量和国家机构的监督力量合一,既推动全面从严治党向前发展,又加强对公权力的监督,更加深入地实现了通过中国共产党管党治党实现社会主义民主政治发展的基本逻辑。“既完善党的自我监督,又加强对国家机器监督。”这种一体两面的关系意味着党的自身建设与国家政治发展之间存在着新的相互作用方式,以至于产生了八二宪法体制性变革的评论。
 
另一方面,人民代表大会制度是我国的根本政治制度。在人民代表大会制度之下的不同国家机构之间实现分工协作、相互配合,也形成了三种类型的国家机构,分别是立法、行政和司法机构。我国的国家机构设置延续了结构主义分权的基本特点和逻辑,这种安排发挥了很好的作用,其中并没有独立的监督权,而是分散到不同机构之中。
 
那么,单独设置行使监督权的国家监察机关定位为何?
 
对此,《研究》一书也有很多论述。秦前红教授认为,我们国家长期承继前苏联的监察模式,改革则是强化了这种模式,并通过“一马当先”的模式强化这种权力,将现有的党内巡查、行政监察、立法监督、司法监督、审计监督整合为统一的国家监督,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。这就是一种独立的监督权,它将与立法、行政、司法等结构性权力分支并列,形成新的国家权力体系。
 
秦前红教授的论述颇有启发,沿着这种现实主义的思路,可以进一步发现在党与政的关系的视角下这个问题的新答案。
 
一方面,在中国特色社会主义事业之中,中国共产党是领导核心,所有国家机构都要接受党的领导,党组织和党员领导干部在实体意义上影响甚至直接行使着权力。我们不断强调党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是社会主义政治发展的必然要求,实际上也是表明了政治权力体系和结构的复杂性。它突破了民主制逻辑展开的结构主义分权,存在着从不同基础和不同角度进行论证的权力形式,来自党的监督和党内监督均具有特殊性。
 

另一方面,通过设置监察委员会推进国家监察,这又是一种新的制度类型,直接目标是通过整合反腐败力量、扩大监察对象和范围深入推进反腐败。从逻辑上看,它是一种基于功能、目标和专业性而展开的权力配置方案,属于某种功能主义分权的新形式,只不过这种新分权是从传统结构性权力中剥离出来并以结构性权力分支的面貌所出现的。这就是我国国家权力配置的新方案,是社会主义国家权力结构的新形式。
国家监察制度改革的宪法工程学
《研究》一书关于国家监察制度的宪法设计体现了宪法工程学的要义。所谓宪法工程,就是强调将宪法和宪法秩序视作一项可以设计的工程、一台正在运作的机器,而非只需要进行演绎推理的规范体系。通过设计优良制度并控制政治过程实现宪法目标,塑造一个良好的宪法秩序,这是源于美国政治学的新近兴起的重要理论。它强调宪法在民主秩序建构中的重要作用,主张宪法设计必须面对具体的问题,解决具体的问题。
 
秦前红教授认为,站在宪法工程的角度,中国宪法学回答的问题正是国家监察机关如何设计、如何运作以及如何实现其目标。
 
制度设计首先是立宪价值约束下的选择。将宪法的基本价值贯彻到政治改革的过程之中,既保证改革的目标与效果,又保证政治过程的有效运作。
 
问题在于如何实现这种平衡的关系——改革输入哪些价值?这些不同价值如何排序?如何影响制度的内容?作为现代政治文明的重要标志和现代宪法的基本精神,有限政府对于控制权力、塑造宪法秩序来说发挥了至关重要的作用。它同时包括了法治化和权力分工的两种诉求,前者为权力运作设定程序、划定边界,后者让权力分支“弱化”,置于相互制约和监督的权力体系之中。这两种设计原理应用于监察委员会这一机构,形成了不同的改革内容。
 
(一)反腐败法治化的宪法设计
 
法治要求所有权力分支都在宪法法律的轨道内运行。这是现代立宪主义所追求的价值,也是最基本的要求。对此,宪法学者的认识是十分深刻的,秦前红教授念兹在兹地正是如何坚持正确的制度价值取向。实际上,国家监察体制改革的目标是明确的,那就是建立起专门的完备的监察制度,形成强有力的反腐败机构。
 
这是针对我国面临的严峻腐败形势作出的政治判断,同时也是法治化、制度化反腐败方式的选择。选择新的制度形式,创造新的制度过程,对于反腐败来说是当然是有意义的,但防止国家权力的“合法加害”亦颇为重要。在《研究》一书看来,尽管监察委员会是反腐败机构,却与传统的纪委有了很大差别,一个重要表现就是强化了法治属性、解决了长期想解决而未解决的法治难题。
 
法治的意义正是在于为权力划定边界、设定程序。对于权力恣意的危险,秦前红教授等学者的论述是极为深刻的。保障人权是宪法的终极目标。反腐败追求的效率价值,不能违反法治原则,亦不能侵犯人权。行使监察权的一些具体措施,尤其是讯问、留置等调查措施,必须符合法治原则,有利于保障人权。这是针对改革的基本共识。
 
过去长期讨论的话题正是由纪委所主导的“两规”措施的合法性问题,中国共产党十九大报告中说,制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施。这是改革的重要任务,但留置措施的限度同样是争议的焦点。
 
《研究》一书对此作了深入剖析,既有从理论层面进行的必要性研究,也有针对国内“留置第一案”的现实解读。通过立法明确规定限制人身自由的留置措施,体现了法治的进步,但存在的问题亦不少,关键就在于这一措施是否符合宪法关于人身自由保护的基本要求。
 
《研究》一书对改革所采用的讯问方式,留置的条件、场所、期限和方式,留置期间如何获得法律帮助等问题做了批判。这些问题也是试点和《国家监察法》立法过程中存在的重大争议。
 
以秦前红教授为代表的学者认为,改革与立法针对讯问被调查人的场所、方式、期限等规定不够明确,需要进一步改进;用留置取代“双规”是很大的进步,但对留置的规定过于宽泛,不符合现代法治精神。他们提出,留置场所不能宽泛规定为“特定场所”,而应当设定为看守所;留置方式不应当对被调查人变相施加压力甚至采取逼供举措;留置期限过长;留置批准权应当交由检察院;留置期间应当准许律师介入。这些观点站在保护被调查人基本权利、维护正当程序的角度对改革提出了要求,对改革立法产生了很大的影响。
 
就监察法与刑诉法以及宪法保护刑事正当程序之要求的关系来看,尽管监察委所调查的职务犯罪被认为是特殊的刑事犯罪,但也应当符合刑诉法规定或相关精神,所以有人提出监察法应当是刑诉法的特别法,至少在主要原则方面要与刑诉法保持一致性、相当性。这就涉及到监察权的性质和监察委的权限范围、监察程序以及监察过程中如何取得证据以及证据效力等诸多问题。理顺宪法、刑诉法、监察法三者关系,明确监察法是监督所有行使公权力的公职人员的基本法律,这是法治改革的必要内容和底线要求。
 
概言之,因为腐败本身是反法治、无价值的,造成的危害十分严重,所以反腐败能够聚集正当性因而成为一种明确的追求。反腐败的工作作为一项目的明确的活动,以效率和成效作为衡量标准。问题的关键在于反腐败与分权、法治、程序保障和人权保障等诸价值的平衡,让反腐败工作遵循法治与人权保障的基本要求。如何在推进反腐败工作深入发展的同时保障人权并维护法治,这是宪法工程学的任务。
 
(二)权力关系的宪法设计
 
权力运行方式的类型与成效直接影响政治秩序,即“结构决定功能”,这是对权力运行制约和监督的新认识。国家监察机关如何与其他机关“共存”、“相处”,如何受到监督,这是一个大命题。
 
在《研究》一书中,秦前红教授多次论及监察权与其他权力分支的关系以及监察委员会内部组织原则的问题,正是关于监察权的权力关系的设计。这也符合推动监察体制改革的目标——它本就是一种针对其他权力分支的监督权力类型。一个完整的权力划分体制,既要明确自身权责,又要正确处理不同机关之间的关系,这就包括监察机关与人大及其常委会、司法机关之间的关系,以及它与政党之间的关系。
 
如何确保监察委员会置于国家权力体系之中而非之外?换句话说,如何制约和监督监察委?从理论上看,民主机制是相对封闭的体系,在民主机制之外重新建设单独行使的监督权,它有着特殊的逻辑。前文已经提到,这一监督机关带有独立机构的某些色彩,却不能简单地定性为独立机构,因为它的作用对象是宪定国家机构及其权责。换句话说,监察权的对象包括了所有形式的权力,包括了民主机制本身。
 
《研究》一书对于监督权作为一种新类型的权力的认识是深刻的,它是专门针对权力体系而重新架设的一种新权力。而且,监察权的作用方式不同于权力运行过程中的制约。它并非弱化权力的分支,而是在权力之外进行考量,通过外在控制发挥监督效果。
 
可见,监察权在国家权力体系之中是较为特殊的。如何加强对监察委员会的监督,就是一个很大的问题。《研究》一书对此着墨甚多,构成了建设相关的宪法工程的重要问题域。
 
一方面,如何处理监察委员会与同级人大及其常委会的关系存在很多争议。《研究》认为,作为人民代表大会制度的具体内容,监察委必须接受人大及其常委会的监督,并向人大报告工作。这是作为国家机构组织原则的民主集中制的基本要求。
 
另一方面,作为党政合署办公的新形式,监察委与纪委之间分享着同样的权力,却出于不同的逻辑。通过监察委的全面监督,党的监督也可以深入到每个层次、每个角度和每个方面,实现全面的约束,这是加强党的全面领导的具体体现。所以对监察委的监督既有法治元素,也可以经由党的自身建设展开,实现政治方面的“自治”。
 
正是因为对监察委的监督十分重要,很多学者都有详细论述。例如,童之伟教授认为,“监察委员会位高权重,对它自身的监督制约力度须足以防止监察体制改革过犹不及。被监察者权利的保障与监察者权力的运用具有同等重要性,两者在实践上应当协调实现,不应片面强调其中一方而牺牲另一方。”加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子,必然要求对监察机关和监察人员贯彻多种形式的监督。
 
笔者也主张可以建立针对监察机关的监督体系,由人大及其常委会进行整体性监督,由检察机关对监察过程和结果进行监督。完善全国和各级人大常委会进行执法检查的相关规定,完善审判机关、检察机关与监察机关互相配合、互相制约的相关规定。
 

明确规定人民检察院在案件审查起诉、人民法院在案件审理过程中应当享有的权力和履行的职责;检察院在本次改革处于被动地位,甚至面对着虚化的危机,但根据人民检察院是法律监督机关的性质定位,规定检察院可以针对监察委办案过程进行法律监督,建立相应的介入机制,并规定被监察对象及其近亲属可以向检察院提出申诉,由检察院受理并负责调查;考虑将留置的批准权交由检察院行使。
改革的宪法技艺
国家监察体制改革涉及重大权力关系配置乃至变革,如何理解改革中的宪法作用是《研究》一书的重要任务。作为选择民主形式的规范载体,宪法承载着意志,却同时受制于现代立宪的基本价值。这些基本价值、基本原理实际上是人类经验和理性的共同结果,而改革正是要在经验和理性之间寻找平衡。
 
我们既要通过宪法建立基本制度体系,实现政治目标,又要确保立宪价值的贯彻,还要符合具体情势。这三者的共同作用就是改革中的宪法技艺。
 
(一)改革三步曲与修宪工程
 
试点、立法与修宪是关于改革的三步曲,反映了国家监察体制改革的法治化路径。试点改革是具有中国特色、符合中国国情的政治体制改革方案。三省市先行试点,形成了可复制可推广的经验,后运用于全国各省市的试点,为改革的全面推开和制定国家监察法提供了实践支撑。全国人大常委会授权试点既是积累经验、实验乃至试错的过程,也是增强合法性与改革空间的过程。改革越深入,就越能体现出试点的价值,但试点改革同样存在很多争议。
 
秦前红教授当属最早指出改革试点授权不充分的学者之一,他认为,根据“重大改革于法有据”的改革法治观,全国人大常委会作出了试点决定,在一定程度上为国家监察体制改革提供了法律正当性,但这种授权由全国人大作出或更为适当。
 
本次改革的最敏感之处在于是否修改宪法。《研究》一书对此主张从未放弃,并提出了修宪的基本建议,对于推动现行宪法第五次修改起到了重要作用。秦前红教授认为,如何在宪法中发现监察委员会的依据,既关系着宪法权威,又关系着监察委员会这一机构及其权力的正当性。增减权力配置的机构载体,改变国家政体——人民代表大会制度的基本内涵,是“宪法保留”的项目,它需要有明确的宪法依据,作为基本法律的《监察法》亦需要明确的宪法授权。关键就在于我们提出了什么样的修宪建议。
 
对此,《研究》一书对于修宪的意义、时机与内容做了分析,这实际上是关于修宪工程的叙述。其中,秦教授提出了详细的宪法修改方案,包括大修、中修和小修三种,并认为中修最为适宜,对于形成修宪共识起到了重要作用。
 
通过论证修宪的必要性、可能性以及提出具体的修宪方案,秦前红教授等学者的努力有力推动了宪法的修改,保证了改革的形式合宪性。实际上,本次宪法修改带有很强的回应型色彩,即宪法修改也是改革的一部分。中国共产党及时决定修宪反映了理论界针对国家监察体制改革等重大问题的讨论得到正面回应,这也体现了我国法治建设取得的成效。
 
自决定推进国家监察体制改革以来,尤其是《监察法(草案)》公布以后,理论界对于改革与立法草案的合宪性产生了诸多争论,韩大元、秦前红等学者提出改革没有宪法依据,法律草案所规定的部分内容与宪法相违背等,产生了很大社会影响。所以,第五次宪法修改反映了我们推进全面依法治国,建设社会主义法治国家的诚意与决心,也有利于解决包括国家监察体制改革合宪性的有关问题。
 
当然,改革推动者来说,宪法修改需要时机。从改革意愿的角度看,何时修宪很大程度上是一个政治判断的问题。秦前红教授等学者的参与在某种意义上也促成了政治时机的成熟与到来。
 
(二)政治体制改革的宪法控制
 
从修宪问题的争议就能看出政治体制改革的复杂性。
 
《研究》一书对国家监察体制改革提出了程序性、法治性、渐进性等多重要求,形成了改革过程的标准化模式。实际上,对政治过程的控制是宪法发挥效力的重要形式。发现并论证国家监察体制改革与宪法的关系,能够揭示政治体制改革的动力与界限,这也体现了宪法的根本法地位。
 
《研究》一书针对改革提出了程序和法治的两重标准。一方面,改革要有程序性思维,将权力主体置于改革之下,破除权力主导的“机关思维”,这也是改革的重要原则。另一方面,改革过程必须符合法治要求,由全国人大常委会授权试点就是一种表现形式。
 
简言之,宪法的地位必须回到它作用的政治过程,改革所受到的宪法控制就颇为关键,这也是塑造宪法秩序的重要方式。秦前红教授论述宪法控制之下的改革的目标、逻辑、内容与效果,形成了关于改革的逻辑与路径的基本框架,也解释了宪法在其中发挥的作用。
 
在笔者看来,国家监察体制改革的进程总体上是在宪法的指引乃至控制之下,这决定着改革的渐进性、稳妥性,并逐步强化它的合宪性。尽管有不足,但它反映了我们运行中的宪法,也是真实的宪法,甚至可以构成此后政治体制改革的模板。这主要表现为:授权改革的理据来源于宪法,试点亦有宪法动力;改革受制于宪法,先行立法伴随着宪法修改的必要性逻辑;修宪是改革的必经步骤,回应型修宪的方式体现了宪法修改的新形态。
 
这种控制形态可以概括为结构性控制,即宪法在具体的个别的问题上或有隐退,但改革过程却是在宪法框架之中。所谓改革,本身就是政治主体参与乃至主导的结果,所以改革的活动框架就尤为重要。《研究》一书对改革过程的描述,也是对改革的宪法框架的描述,让我们对改革有了更为清晰的认识。
 
可以说,国家监察体制改革是发展社会主义民主政治的重要方式。在改革推动之下,社会主义国家权力体系形成了新的结构。我们拒绝西方的三权鼎立、权力制衡,那我们的权力配置遵循何种原理?政治和行政、自治与法治之间究竟是何关系,如何发挥作用?党的领导如何具体化?政治逻辑如何作用于行政的全过程?国家权力如何受制于宪法?它皆可通过本次改革加以揭示,这也反映了社会主义民主政治的特点。
 

中国共产党将完善和发展中国特色社会主义制度,推动国家治理体系和治理能力现代化作为改革的总目标,它内涵了选择并建立一种现代化的社会主义民主模式的需求。这种模式需要发挥宪法的作用,就突出表现在宪法对政治过程的控制。这也表明发现本次改革的宪法技艺的重大意义,学者的研究价值也就体现出来了。
从重视文本的宪法学
到面向现实的宪法学
国家监察体制改革已经落下帷幕。回顾本次改革的过程,可谓惊心动魄。它由执政党发起并强力推动,理论界对此显然没有做好准备。令人意外的改革迅速推开,理论界如何应对?
 
秦前红教授以及一些学者积极参与讨论,并很快形成了有关改革的深入论述,尤其是秦教授关于监督体系的“三驾马车”到国家监察的整体思考、对改革的逻辑与路径的探索、对留置第一案以及调查措施的分析、对宪法修改必要性的论证、对修宪内容的讨论以及关于制度的宪法工程构造等,在理论界和政治界都产生了很大影响。
 
无论是历史的还是现实的视角,是理论的还是从实践的视角,这些学者都对改革做出了很好的描述,这也引发了我们对中国宪法学研究的重点、路径与方向的思考。
 
宪法的生命力何在?捍卫宪法的领地和生命力,不是画地为牢、顾影自怜,将宪法限缩在封闭的领地。恰恰相反,正视宪法作为国家根本法的全面功能,充分发挥宪法在民主设计和民主运行过程中的作用,才是宪法的功能,是宪法的原初意义之重申。


我们所塑造的宪法秩序定然是结构主义和程序主义的。“宪法首先是一些程序,试图通过这些程序来确保权力行使受到控制,同样的,宪法的内容必须是中立的,并将决策权力交给决策机构——国会和政府。”
 
按照桑斯坦的说法,“宪法的核心目标是为一个运转良好的民主秩序创造前提,在这个民主秩序中,公民能够真正实现自我管理。”在改革的时代,立足于立宪价值和逻辑的宪法工程学能够发现宪法作用于现实的过程,发现设计制度结构和权力程序的意义。


从这个角度展开的研究体现了现实主义的魅力,将形成一种面向中国现实的宪法学。《研究》一书很好地揭示了此种建构性努力的宪法学路径,不仅说明了宪法之于改革的意义,也凸显出中国宪法秩序塑造和运行的特点。
 
实际上,在中国讨论宪法的效力与功能,远远不只是关注法院如何适用宪法。相反,中国宪法最有用的地方就是在“庙堂之上”。这是我们经常忽视的问题,更是一些宪法学者所经常反对的问题。


然而,我们只有把宪法拿到政治过程之中,才能发现一个全面的真实的宪法,也才能理解中国宪法秩序的塑造过程。这种理解并不是取消宪法学的独立性,也不是传统国家法学的“再生”,而是我们对宪法内涵以及宪法效力与功能的实现机制、宪法发展变迁方式都有了全新的认识。
 
当下的中国宪法学要解决什么问题?


一个迫切的任务就是理解中国特色社会主义制度、理解符合国家治理现代化标准的制度特点,它如何开展民主的设计,如何保障民主的运行,从而实现我们宪法秩序的稳定与活力,实现习近平所要求的“发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序”。这是一个内涵十分宽广、领域极其开阔的问题域,也是充满了建构色彩、强调通过结构塑造秩序的过程。它们正是社会主义制度之巩固的关键。
 
尽管我们的政治话语十分强大,但宪法如何与之结合却是理论盲区,在政治过程中的宪法长期被忽视。在现代政治之下,宪法从来都是政治结构的基石,也是一种重要的转换器。通过宪法,将人民与执政者(包括政府和政党)联系起来,达成平衡与协调,本身是一个复杂的、精密的设计。人类既不能离开政府,在现代社会甚至也不能离开政党,但人的自由与权利也不能被过分侵害。换句话说,宪法秩序是一个相当包容的动态平衡的范畴。
 
从现实的功利的角度来看,中国的宪法秩序建设需要一套叙事方式,例如我们对于如何坚持中国共产党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一是否了解清楚?从规范的角度来看,面向现实是建构良宪的基础,是宪法工程的基本观念。站在现实的基础上发现并认识适合中国国情的制度,才是比较研究的目标之所在,这也是透过政治话语发现宪法意义的关键。
 
现行宪法是“推进改革开放的总章程”,是“改革开放的总纲领”。中国的改革推进了40年,宪法所发挥的作用不可忽视。我们的宪法秩序究竟有何特征?如何形成?至今仍没有达成共识,这是我们特殊的民主制度模式所造成的困扰。
 
回顾40余年来的宪法学发展历史,在上世纪末、本世纪初,随着新一代中青年宪法学者的快速成长并占据主流,我国宪法学有了长足的发展和快速的进步,突出表现在西方主流宪法学话语占据统治地位,前苏联的国家法理论被驱逐出去。
 
这个过程中,一些学者开始重视规范的作用,提出重视文本的宪法学主张。这当然是中国宪法学的巨大进步,因为在当时的环境下,宪法的权威性不足,对文本的关注也不够。“呼吁”认真对待中国宪法文本试图回答“人们表面上都承认宪法的重要性,但在实际生活中宪法文本没有受到足够的重视”的问题。
 
与之相伴,我们对宪法秩序的期待也在于“呼吁”有权机关遵守宪法,通过强调文本的重要性以及文本解释来达到目标。这就对宪法解释学的方法和技巧提出了新的要求。


在尚未建立完善的被动型宪法秩序建构机制之前,一些学者开始强调形式主义宪法学的主导地位,主张一个严密的封闭的宪法系统。这种路径反倒是走向了形式主义的窠臼之中,突出表现为严格的宪法释义学的兴盛并且占据主导地位。它固然是学术发展的重要进步,却未必适合当下中国的现实与需要。
 
面对中国宪法学的这种现象,秦前红教授等学者忧心忡忡,他们所主张的面向现实的中国宪法学具有重要的理论意义和实践价值。童之伟、焦洪昌、胡锦光、刘茂林等著名学者都深入讨论过这种现实面向的问题意识与解决方案。实际上,形式主义从来都不是宪法学的唯一选择。现实主义反倒是能够导出多种类型的理论,也能够形成不同的理论范式。他们将宪法置于政治过程之中,考察宪法秩序的建构以及宪法与改革的关系。
 

通过辨别和设计宪法制度,通过宪法约束政治活动参与者,一个良善的完备的宪法秩序方能建立起来。对国家监察制度的研究可谓是此种宪法学主张的最佳注脚。这也是《研究》一书蕴含的重要的方法论意义。

(转自  中国法律评论  李少文